Φιλοξενούμε στο nevronas.gr τις σκέψεις του Θεοχάρη Αγγελίδη σχετικά με την σκοπιμότητα και την νομιμότητα της πρόσφατης εγκυκλίου για την υποχρέωση εμβολιασμού των ωφελουμένων σε ΚΔΑΠ ΑμεΑ και ΚΔΗΦ.
του Θεοχάρη Αγγελίδη Δικηγόρου – Διαμεσολαβητή – Εκπαιδευτή Διαμεσολαβητών – Νομικού Συμβούλου του ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ «ΧΛΟΗ» Γιαννιτσών
Την αναπηρική κοινότητα, τους γονείς ΑμεΑ αλλά και τους επαγγελματίες των ΚΔΑΠ ΑμεΑ και ΚΔΗΦ απασχολεί έντονα και έχει ανησυχήσει από την αρχή του μήνα Σεπτεμβρίου 2021 η έκδοση μιας εγκυκλίου του Υπουργείου Εργασίας, με την οποία εισάγεται η υποχρέωση εμβολιασμού των φιλοξενουμένων στις ανωτέρω δομές και μάλιστα άμεσα, χωρίς να ορίζεται έστω μια προθεσμία και μια καταληκτική ημερομηνία προς τούτο. Οι οργανώσεις των ΑμεΑ έχουν ήδη λάβει θέση επί του ζητήματος που δημιουργήθηκε (βλ. ενδεικτικά την επιστολή της ΠΟΣΓΚΑμεΑ).
Μια μικρή συμβολή σχετικά με την νομιμότητα και την σκοπιμότητα της υποχρέωσης αυτής, αποτελεί η παρούσα, εργασία, στην οποία εκτίθενται οι απόψεις μου, ως νομικού, με ειδίκευση στο Διοικητικό Δίκαιο και ενασχόληση με το Δίκαιο της Αναπηρίας, το οποίο σιγά σιγά αναπτύσσεται ως Ειδικό Διοικητικό Δίκαιο. Παραδίδεται στην αναπηρική κοινότητα και στους γονείς των ΑμεΑ, προς χρήση, με τη δήλωση ότι ο υπογράφων, είναι επίσης ΑμεΑ, επειδή κάποτε, δεν υπήρχαν εμβόλια για να τον προστατέψουν από τον ιό της πολυομυελίτιδας και ως εκ τούτου, μόνο αρνητής του εμβολιασμού δεν μπορεί να είναι.
Α. Το άρθρο 206 του Νόμου 4820/2021: Οργανικός Νόμος του Ελεγκτικού Συνεδρίου και άλλες ρυθμίσεις σε ΦΕΚ Α’ 130/23.07.2021, με την παράγραφο 1.α αυτού, επικαλούμενο επιτακτικούς λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας, εισήγαγε ρητά τον υποχρεωτικό εμβολιασμό κατά του κορωνοϊού COVID-19 σε όλο το προσωπικό των ιδιωτικών, δημόσιων και δημοτικών μονάδων φροντίδας ηλικιωμένων και φροντίδας ατόμων με αναπηρία (ιατρικό, παραϊατρικό, νοσηλευτικό, διοικητικό και υποστηρικτικό προσωπικό). Η παράγραφος αυτή δεν αρκείται στην ανωτέρω γενική αναφορά των δομών, αλλά στη συνέχεια αναφέρει, προφανώς περιοριστικά (ίσως όμως και ενδεικτικά) ονομαστικά τα είδη των δομών αυτών.
Από την αναφορά αυτή προκύπτει ότι δύο είναι οι κατηγορίες των δομών για τις οποίες εισάγεται η εν λόγω υποχρέωση και ήτοι:
-
- Στην μία ανήκουν οι δομές, που προσφέρουν 24ωρη διαβίωση με διανυκτέρευση στους φιλοξενούμενους τους και
-
- Στην άλλη οι δομές που προσφέρουν υπηρεσίες φροντίδας και αναψυχής, κατά τη διάρκεια της ημέρας, χωρίς διανυκτέρευση.
Στην πρώτη ανήκουν οι εξής δομές:
|
(α) |
Κέντρα αποθεραπείας και αποκατάστασης του άρθρου 10 του ν. 2072/1992 (Α’ 125). |
|
(β) |
Στέγες Υποστηριζόμενης Διαβίωσης για άτομα με ειδικές ανάγκες του άρθρου 30 του ν. 2072/1992. |
|
(γ) |
Στέγες Αυτόνομης Διαβίωσης Ατόμων με Ειδικές Ανάγκες της απόφασης του Υπουργού Υγείας και Πρόνοιας υπό στοιχεία Π4β/οικ.4681/1996 (Β’ 825). |
|
(δ) |
Μονάδες Φροντίδας Ηλικιωμένων της παρ. 5 του άρθρου 1 του ν. 2345/1995 (Α’ 213). |
|
(ε) |
Θεραπευτήρια Χρονίως Πασχόντων του π.δ. 631/1974 (Α’ 271). |
|
(στ) |
Κλειστές δομές των Κέντρων Κοινωνικής Πρόνοιας του άρθρου 9 του ν. 4109/2013 (Α’ 16), στις οποίες φιλοξενούνται ηλικιωμένοι ή άτομα με αναπηρία. |
|
(ζ) |
Ιδρύματα περίθαλψης χρονίως πασχόντων του άρθρου 28 του Ενιαίου Κανονισμού Παροχών Υγείας της 31ης Οκτωβρίου 2018 (Β’ 4898). |
|
(η) |
Οικοτροφεία του άρθρου 30 του Ενιαίου Κανονισμού Παροχών Υγείας. |
|
(θ) |
Ειδικά ιδρύματα του άρθρου 6 του ν. 861/1979 (Α’ 2). |
Στη δεύτερη ανήκουν οι εξής δομές:
|
(ι) |
Κέντρα Ημερήσιας Φροντίδας Ηλικιωμένων της απόφασης του Υπουργού Υγείας και Πρόνοιας υπό στοιχεία Π1γ/ΑΓΠ/οικ.14963/2001 (Β’ 1397). |
|
(ια) |
Κέντρα Διημέρευσης Ημερήσιας Φροντίδας της απόφασης του Υπουργού Υγείας, Πρόνοιας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων υπό στοιχεία Π4α οικ.4633/1993 (Β’ 789). |
|
(ιβ) |
Κέντρα Δημιουργικής Απασχόλησης Παιδιών και Ατόμων με Αναπηρία (ΚΔΑΠΑμεΑ) του άρθρου 2 του ν. 4756/2020 (Α’ 235), και |
|
(ιγ) |
Το προσωπικό που απασχολείται στο πρόγραμμα «Βοήθεια στο σπίτι». |
Β. Περαιτέρω στη παράγραφο 1β. του ιδίου άρθρου προβλέπεται ότι «για επιτακτικούς λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας, μετά την παρέλευση της προθεσμίας της παρ. 6, κάθε νεοεισερχόμενος φιλοξενούμενος στις ανωτέρω μονάδες πρέπει υποχρεωτικά να είναι πλήρως εμβολιασμένος κατά του κορωνοϊού COVID-19».
Η διάταξη νομοτεχνικά είναι προβληματική και τούτο διότι: Δεν προσδιορίζεται το περιεχόμενο του όρου «φιλοξενούμενος». Ήτοι:
-
- Περιλαμβάνει εκτός από τα άτομα, στα οποία προσφέρεται 24ωρη διαβίωση, συμπεριλαμβανομένης και της διανυκτέρευσης φυσικά, και κάθε πρόσωπο το οποίο επισκέπτεται, χωρίς υποχρέωση μάλιστα να το πράττει σε καθημερινή βάση, και τις δομές, που δεν προσφέρουν παρά μόνο τη δυνατότητα της επίσκεψης σε αυτά και της παραμονής τους για όσο χρόνο αυτά επιλέγουν;
-
- Ποια είναι η πραγματική πρόθεση του νομοθέτη, όταν επιλέγει να υποβάλει σε υποχρεωτικό εμβολιασμό, μόνο τους νεοεισερχόμενους φιλοξενούμενος και όχι όλα τα άτομα, που ήδη από παλαιότερα φιλοξενούνται σε αυτές τις δομές;
Συνδυαστικά δε οι όροι αυτοί:
Τα ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ έχουν ενδεκάμηνη λειτουργία, τον μήνα Αύγουστο εκάστου έτους, αργούν και επαναλειτουργούν από τον μήνα Σεπτέμβριο του ιδίου έτους, και πάλι με ενδεκάμηνη λειτουργία.
Τα άτομα δε στα οποία παρέχονται οι υπηρεσίες τους εγγράφονται κάθε χρόνο και στην αρχή της ενδεκάμηνης λειτουργίας των ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ ήτοι κατά τη διάρκεια των τελευταίων ημερών του Αυγούστου και των πρώτων ημερών του Σεπτεμβρίου. Αυτό που στην πραγματικότητα συμβαίνει είναι τα άτομα, που επισκέπτονται ένα ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ να επανεγγράφονται κάθε χρόνο, στο ίδιο ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ, με τις μετακινήσεις από το ένα στο άλλο να είναι περιορισμένες και αν προκαλούνται συνήθως αιτία έχουν μια σημαντική αλλαγή των όρων της ζωής τους ή αν η ίδια δομή εξαιτίας είτε της δυναμικότητας της είτε επειδή δεν προσφέρει προγράμματα κατάλληλα για την ηλικία τους, η οποία μεταβάλλεται, να επιβάλλει την αναζήτηση νέας δομής.
Το ερώτημα που ανακύπτει αυτομάτως είναι τα εξής:
Κάθε νέα εγγραφή, που κατά κανόνα αποτελεί επανεγγραφή του ιδίου ατόμου, μετατρέπει το επανεγγραφόμενο άτομο σε «νεοεισερχόμενο» ή η υποχρέωση αυτή καταλαμβάνει μόνο τα νέα άτομα, που εγγράφονται το πρώτον στη συγκεκριμένη δομή;
Γνώμη μας είναι ότι η διατύπωση του νομοθέτη «νεοεισερχόμενος φιλοξενούμενος» αφορά και περιορίζεται στις δομές, όπου οι φιλοξενούμενοι διαμένουν σε 24ωρη βάση και όπου διανυκτερεύουν και ότι δεν καταλαμβάνει και τους επισκέπτες – ωφελούμενους των δομών, που προσφέρουν υπηρεσίες μόνο κατά τη διάρκεια της ημέρας, σε ένα ωράριο, του οποίου τη διάρκεια της παραμονής του σε αυτό, επιλέγει το ίδιο το άτομο επισκέπτης.
Δικαιοπολιτικοί λόγοι, για την επιλογή αυτή του νομοθέτη (παρά την ασάφεια των όρων που χρησιμοποιεί) μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι:
-
- Ο επί 24 ώρες συγχρωτισμός των φιλοξενουμένων μέσα στον ίδιο χώρο, όπου μοιράζονται όλες τις δραστηριότητες της ζωής και όχι μόνο την αναψυχή – μόρφωση τους. Υπό τις συνθήκες συνύπαρξης του προσωπικού και των φιλοξενουμένων είναι σχεδόν αδύνατη η τήρηση υγειονομικών πρωτοκόλλων, ειδικά αν τα φιλοξενούμενα πρόσωπα έχουν την ανάγκη αυξημένης φροντίδας.
-
- Το γεγονός ότι πολλά από τα φιλοξενούμενα άτομα στις δομές 24ωρης διαβίωσης, στερούνται πια οικογενειών, στις οποίες θα μπορούσαν να επιστρέψουν, είτε για να εισέλθουν στο καθεστώς της καραντίνας είτε για να νοσηλευτούν οίκοι, σε αντίθεση με τις δομές της δεύτερης κατηγορίας, των οποίων οι επισκέπτες, διαμένουν κανονικά με τις οικογένειες τους και στις οποίες επιστρέφουν καθημερινά και που μπορούν να τους προσφέρουν και χώρο και φροντίδα, σε περίπτωση ανάγκης να διαμείνουν σε αυτές, είτε για λόγους οίκοι νοσηλείας τους είτε για λόγους καραντίνας.
Σε αντίθεση με αυτές τις συνθήκες, ο συγχρωτισμός στα ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ και στα ΚΔΗΦ περιορίζεται σε λίγες μόνο ώρες της ημέρας ενώ την ίδια στιγμή είναι δυνατή η τήρηση των υγειονομικών πρωτοκόλλων.
Οι φιλοξενούμενοι δε των ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ είναι κατά κανόνα μαθητές, οι οποίοι φοιτούν είτε ειδικά σχολεία είτε σε ΕΕΕΚ, όπου αναπόφευκτα εκτίθενται στον κίνδυνο μόλυνσης τους από τον κορωνοϊό Covid – 19, όσο και αν προστατεύονται από την τήρηση των υγειονομικών πρωτοκόλλων κατά την παραμονή τους στα ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ, ενώ ζώντας στην οικογένεια τους, διατρέχουν τους ίδιους κινδύνους μόλυνσης με όλον τον γενικό πληθυσμό.
Γ. Στις 31.08.2021, ήτοι μία μόλις ημέρα προ της επίσης ενάρξεως της λειτουργίας των ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ εκδόθηκε από το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων (Διεύθυνση Προστασίας Παιδιού και Οικογένειας) η με αριθμό πρωτοκόλλου 63877 Εγκύκλιος (ΑΔΑ: ΩΜΥΦ46ΜΤΛΚ-ΔΚΑ), υπογεγραμμένη από την Υφυπουργό Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων κα Δόμνα Μαρία Μιχαηλίδου, η οποία υπό τον τίτλο: «Υποχρεωτικός εμβολιασμός φιλοξενουμένων σε ΚΔΑΠΑμεΑ – ΚΔΗΦ, στο πλαίσιο λήψης προληπτικών μέτρων κατά του κορωνοϊού COVID-19», η οποία υπό την αόριστη επίκληση των διατάξεων του άρθρου 206 του Νόμου 4820/2021 και επιτακτικών λόγων προστασίας της δημόσιας υγείας, ορίζει ότι «μετά την 16 Αυγούστου 2021, κάθε ωφελούμενος που εισέρχεται στα Κέντρα Δημιουργικής Απασχόλησης Παιδιών και Ατόμων με αναπηρία (ΚΔΑΠΑμεΑ) και στα Κέντρα Διημέρευσης και Ημερήσιας Φροντίδας (ΚΔΗΦ) πρέπει υποχρεωτικά να είναι πλήρως εμβολιασμένος κατά του κορωνοϊού COVID-19, τηρουμένων των οδηγιών εμβολιασμού, ανά ηλικιακή ομάδα, όπως αυτές έχουν καθοριστεί από την αρμόδια επιτροπή εμβολιασμού. Δεν έχουν υποχρέωση εμβολιασμού όσοι έχουν αποδεδειγμένους λόγους υγείας που εμποδίζουν τη διενέργειά του σύμφωνα με τα όσα ορίζονται στηνυπ.αρ.Δ1α/Γ.Π.οικ.50993/2021 (ΦΕΚ 3794, τ.Β’) ΚΥΑ».
Είναι προφανές ότι η εν λόγω εγκύκλιος:
Εγκαταλείπει τον όρο, που χρησιμοποιεί η διάταξη του άρθρου 206 του νόμου 4820/2021, και ήτοι τον επιθετικό προσδιορισμό «νεοεισερχόμενος φιλοξενούμενος» και διευρύνει με τον τρόπο αυτό την υποχρέωση στο σύνολο των φιλοξενουμένων, ενώ προηγουμένως οι παλαιοί φιλοξενούμενοι δεν έχουν υποχρεωθεί με νόμο σε εμβολιασμό.
Εισάγει με τον τρόπο αυτό την υποχρέωση υποχρεωτικού εμβολιασμού, χωρίς διάκριση ανάμεσα στις δομές 24ωρες και μόνιμης διαβίωσης και ημερήσιας μόνο φροντίδας, μια διάκριση που είναι επιβεβλημένη εξαιτίας της φύσεως των δομών, του είδους και κυρίως του τρόπου, που παρέχουν τις υπηρεσίες τους και εν τέλει της διαφοράς των φιλοξενουμένων τους μεταξύ αυτών, που ζουν σε μια κλειστή και προστατευμένη από εξωτερικές επαφές κοινότητες και αυτών, που ζουν κανονικά στην οικογένεια και στην κοινωνία και κυρίως στο σχολείο τους, όπου για να φοιτήσουν δεν έχουν την ίδια υποχρέωση αφενός ενώ διατρέχουν τους ίδιους κινδύνους αφετέρου, αν όχι περισσότερους, δεδομένου ότι η τήρηση των υγειονομικών πρωτοκόλλων στα σχολεία είναι πολύ δυσκολότερη από ότι στα ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ, στα οποία φιλοξενούνται υπό μικρότερο αριθμό συνολικά, υπό ολιγομελέστερες ομάδες και σε μεγαλύτερους κατά κανόνα χώρους.
Είναι προφανές ότι με τον τρόπο αυτό εισάγεται μια ανεπίτρεπτη διάκριση μεταξύ των ΑΜΕΑ που ενώ φοιτούν κανονικά στο ίδιο σχολείο, όσα επισκέπτονται τα ΚΔΑΠ να πρέπει να εμβολιαστούν κανονικά, χωρίς η διάκριση αυτή να δικαιολογείται από την ύπαρξη πρόσθετων κινδύνων μόλυνσης τους.
-
- Τόσο η διεύρυνση του περιεχομένου του όρου «φιλοξενούμενος», αφού η φιξοξενία στα ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ δεν είναι παρά μόνο μια ολιγόωρη επίσκεψη και μάλιστα μόνο κατά τις εργάσιμες ημέρες, σε αντίθεση με τα πράγματι φιλοξενούμενα άτομα σε μονάδες μόνιμης 24ωρης διαβίωσης,
-
- Όσο απάλειψη του όρου «νεοεισερχόμενος» και τέλος
-
- Η εισαγωγή μιας υποχρέωσης, η οποία δεν υφίσταται στο ίδιο πρόσωπο, ως μέλους μιας σχολικής κοινότητας και ως μέλους της οικογένειας του και της κοινωνίας, μόνο και μόνο επειδή επισκέπτεται ένα ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ,
εκτείνονται πολύ πιο πέρα από την επικαλούμενη ως βάση για την έκδοση της εν λόγω εγκυκλίου διάταξη του άρθρου 206 του νόμου 4820/2021, διευρύνουν τον κύκλο των υποχρέων, είναι ανεπίτρεπτες δικαιοπολιτικά, είναι αναποτελεσματικές και άκρως αδικαιολότητες ενώ προσκρούουν στην αρχή της ισότητας, αφού αντίστοιχη υποχρέωση δεν υφίσταται στον γενικό πληθυσμό ούτε στους συνομήλικους τους μαθητές των σχολείων της χώρας. Η δε ανισότητα αυτή εντείνεται έτι περαιτέρω, από το γεγονός ότι πολλά εκ των ΑμεΑ, που επισκέπτονται τα ΚΔΑΠ, πάσχουν από υποκείμενα νοσήματα ή έχουν αναπηρίες, στοιχεία δηλαδή που επιβάλλουν μεγαλύτερη προσοχή και φειδώ στον χειρισμό τους.
Η εγκύκλιος, παρά το γεγονός ότι δεν πρόκειται για Υπουργική Απόφαση, ήτοι για Κανονιστική Διοικητική Πράξη, για την έκδοση της οποίας όφειλε να υφίσταται ειδική εξουσιοδοτική διάταξη στο επικαλούμενο από αυτήν άρθρο του νόμου, έχει ψευδορμηνευτικό χαρακτήρα, εισάγει ανεπίτρεπτα νέο κανόνα δικαίου και ως εκ τούτου η Διοίκηση, οφείλει να μην συμμορφωθεί σε αυτήν.
Η εξουσιοδοτική διάταξη της παρ. 7.α) κατά την οποία: Με κοινή απόφαση των Υπουργών Υγείας, Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων, Εσωτερικών, Ψηφιακής Διακυβέρνησης και του κατά περίπτωση συναρμόδιου Υπουργού, δύνανται να εξειδικεύονται και να επεκτείνονται οι κατηγορίες των προσώπων που υποχρεούνται σε εμβολιασμό, να καθορίζονται η διαδικασία και ο χρόνος διενέργειας του εμβολιασμού, καθώς και τυχόν προτεραιοποίηση, η παρακολούθηση και ο τρόπος ελέγχου της συμμόρφωσης με την υποχρέωση, οι ειδικότεροι όροι προστασίας των προσωπικών δεδομένων και προβλέπεται κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια για την εφαρμογή του παρόντος, απαιτεί όπως είναι προφανές την έκδοση Κοινής Υπουργικής Απόφασης και όχι εγκυκλίου, ενός και μόνο Υπουργού και εν προκειμένω Υφυπουργού, έχει καταστρατηγηθεί με την έκδοση στη θέση αυτής μιας απλής μονοσέλιδης εγκυκλίου.
Σε κάθε περίπτωση η διάταξη του νόμου είναι ατελής, με την έννοια ότι ενώ εισάγει μια υποχρέωση για τον υποχρεωτικό εμβολιασμό των νεοεισερχόμενων φιλοξενούμενων δεν προβλέπει την επιβολή οποιασδήποτε κυρώσεως, σε περίπτωση μη συμμόρφωσης της δομής, στην υποχρέωση αυτή. Οι κυρώσεις, που προβλέπονται στην διάταξη της παρ. 6β του εν λόγω άρθρου περιορίζονται μόνο στην περίπτωση απασχόλησης προσωπικού και όχι σε παροχή υπηρεσιών σε φιλοξενούμενο.
Επίλογος
Οι αρχές της καλής νομοθέτησης δεν συμβαδίζουν με βιαστικές, χωρίς προετοιμασία, χωρίς να παρέχουν χρόνο συμμόρφωσης, χωρίς εκτίμηση των πιθανών αντιδράσεων αλλά και των συνεπειών, που θα επιφέρει η εισαγωγή μιας υποχρέωσης, η οποία δεν βασίζεται στον νόμο ή έστω ο νόμος που την εισάγει, επιδέχεται πολλές ερμηνείες. Πολύ περισσότερο όταν η υποχρέωση αυτή γίνεται με όρους διάκρισης των κοινωνικών υποκειμένων, χωρίς ιδιαίτερη δικαιολογητική βάση και δύναται να επιφέρει αναταραχή τόσο σε μια κοινωνική κοινότητα όσο και σε επιχειρήσεις, καθιστώντας από την μια στιγμή στην άλλη ανασφαλή ακόμη και τη λειτουργία τους.
Γράφει: ο Θεοχάρης Αγγελίδης Δικηγόρος – Διαμεσολαβητής – Εκπαιδευτής Διαμεσολαβητών – Νομικός Σύμβουλος του ΚΔΑΠ ΑΜΕΑ «ΧΛΟΗ» Γιαννιτσών
